【판시사항】

甲 시장이 원자력발전소 전원개발사업을 시행하는 乙 주식회사에 사업 예정구역에 대한 지적현황 측량 및 지장물 실태조사를 위한 출입허가를 하였다가 민간기구 주관으로 실시한 원전 유치 찬반 주민투표 결과 원전 유치 반대의견이 압도적으로 높아 원전건설사업이 더 이상 진행되기 어려운 상황이라는 등의 이유로 출입허가를 취소하는 처분을 한 사안에서, 위 처분은 정당한 처분사유를 갖추지 못하였고 절차상으로도 중대한 하자가 있어 위법하다고 한 사례

【판결요지】

甲 시장이 원자력발전소 전원개발사업을 시행하는 乙 주식회사에 사업 예정구역에 대한 지적현황 측량 및 지장물 실태조사를 위한 출입허가를 하였다가, 민간기구 주관으로 실시한 원전 유치 찬반 주민투표 결과 원전 유치 반대의견이 압도적으로 높아 원전 건설사업이 더 이상 진행되기 어려운 상황이라는 등의 이유로 출입허가를 취소하는 처분을 한 사안에서, 공익사업의 시행에 관한 결정이 당연 무효에 해당하지 않고 취소 또는 철회되지 않아 효력을 유지하고 있다면 결정의 하자나 지역 주민 대다수가 사업의 추진을 반대하고 있다는 등의 사정을 들어 이미 확정된 공익사업의 준비를 위한 출입허가를 취소할 수 없으므로 위 처분은 정당한 처분사유를 갖추지 못하였고, 행정절차법 제21조에 따른 청문절차를 거치지 않아 절차상으로도 중대한 하자가 있어 위법하다고 한 사례.

【참조조문】

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제9조, 제10조 제1항, 제13조 제1항, 행정소송법 제19조, 행정절차법 제21조

【전문】

【원 고】

한국수력원자력 주식회사

【피 고】

삼척시장

【변론종결】

2015. 4. 23.

【주 문】

 
1.  피고가 2014. 10. 29. 원고에 대하여 한 전원개발사업 예정구역의 출입허가를 취소하고 측량·토지 및 물건조사의 전면중단을 통보한 처분을 취소한다.
 
2.  소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 이 사건 처분의 경위
 
가.  원고는 산업통상자원부장관의 2012. 9. 14.자 전원개발사업 예정구역 지정고시에 따라 삼척시 대진원자력발전소 전원개발사업(이하 ‘이 사건 사업’)을 시행하는 사업자이고, 피고는 위 사업지가 속해 있는 지방자치단체의 장이다.
 
나.  원고는 2013. 3. 14. 피고에 이 사건 사업 예정구역인 삼척시 (주소 생략) 외 1,266필지 3,178,292㎡(이하 ‘이 사건 사업의 예정구역’)의 지적현황 측량 및 지장물 실태조사를 위하여 출입허가를 신청하였고, 피고는 2013. 3. 22. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 제9조에 따라 출입기간을 2013. 4. 1.부터 2014. 1. 16.까지로 정하여 이를 허가하였다(이하 ‘이 사건 출입허가’). 피고는 당시 원고에게 그 허가의 조건으로 다음 사항을 제시하고, 관계 법령이나 허가조건과 시장의 명령을 준수하지 아니할 때에는 허가를 취소할 수 있음을 고지하였다.
○ 사업시행자는 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량·조사하거나 장애물 제거 등을 함으로써 발생하는 손실을 보상하여야 한다.○ 사업시행자는 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 때 장애물을 제거하거나 토지를 파는 행위 등을 하여야 할 부득이한 사유가 있는 경우에는 토지보상법 제12조에 따른다.○ 타인이 점유하는 토지에 출입하거나 장애물 제거 등을 하려는 자는 증표와 허가증을 휴대하여야 하며, 토지 또는 장애물의 소유자 및 점유자, 그 밖의 이해관계인에게 이를 보여주어야 한다.○ 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 토지점유자의 승낙 없이 그 주거나 경계표·담 등으로 둘러싸인 토지에 출입할 수 없다.○ 사업시행자는 지적현황 측량 및 지장물 실태조사 과정에서 민원발생을 최소화하도록 노력하여야 하며, 발생한 민원은 해결하여야 한다.○ 위 허가조건에 명기되지 않은 사항에 대하여는 토지보상법 등 관계 법령의 규정에 따른다.
 
다.  원고는 위 허가에 따라 이 사건 사업 예정구역에서 지적현황 측량 및 지장물 실태조사 업무를 시작하였고, 2014. 1. 16. 피고로부터 출입기간을 사업종료 시까지 연장받아 그 업무를 수행하였다.
 
라.  한편 2014. 6. 14. 실시된 지방선거에서 이 사건 사업의 중단을 공약으로 내세운 후보가 당선되어 삼척시장으로 취임한 후 피고는 2014. 8. 19. 삼척시 선거관리위원회에 ‘삼척원자력발전소 유치 신청 철회에 관한 주민의사를 묻는 주민투표 동의안’을 제출하였으나 삼척시선거관리위원회로부터 피고가 발의안 주민투표는 국가사무인 원자력발전소 건설사업을 대상으로 한 것으로 주민투표법상 금지되는 주민투표라는 이유로 거부되었다.
 
마.  그 후 민간기구인 삼척원전 유치 찬반 주민투표관리위원회가 주도하여 2014. 10. 9. 삼척원전 유치찬반 주민투표를 실시하였는데, 그 주민투표관리위원회의 집계에 따르면 명부등재인 수 42,488명 가운데 29,867명이 투표에 참여하여 그중 24,531명(투표인수 대비 82%)이 삼척원전을 반대하는 투표를 하였다. 또한 ‘삼척원전 백지화 범시민 연대’라는 민간단체가 2014. 10. 17. 피고에게 위 주민투표 결과를 알리면서 이 사건 사업 예정구역 지정고시의 해제, 이 사건 사업 예정구역의 출입허가 취소 및 물건 조사 등의 전면중단 통보조치 등을 하여 줄 것을 요청하였다.
 
바.  이에 피고는 2014. 10. 29. 원고에게 “삼척원전 유치 찬반 주민투표관리위원회 주관으로 실시한 삼척원전 유치 찬반 주민투표 결과가 원전 유치 반대의견이 압도적으로 높아 원전 건설사업이 더 이상 진행되기 어려운 상황이고, 삼척원전 백지화 범시민 연대로부터의 행정행위 취소 요구가 있어 이 사건 출입허가에 대하여 이를 취소한다.”는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 3, 을 제14, 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 
2.  관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
 
3.  이 사건 처분의 적법 여부 
가.  실체상 하자 여부
1) 당사자의 주장
원고는, 이 사건 출입허가 당시 부가된 허가조건을 위반한 사실이 없고, 이 사건 출입허가를 철회하여야 할 사정변경이나 중대한 공익상 필요도 없으며, 피고가 제시한 사유는 이 사건 처분의 적법한 사유가 될 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.
이에 대하여 피고는, 원자력발전소 부지 선정과정에서 주민들의 의견수렴절차가 배제되어 산업자원통상부장관의 이 사건 사업 예정구역 지정고시 처분에는 절차적 하자가 있을 뿐만 아니라, 이 사건 출입허가 후 이 사건 사업을 반대하는 주민투표결과가 있는 등 기존의 출입허가를 철회하여야 할 사정변경 및 중대한 공익상의 필요가 인정되므로, 피고가 지역주민들의 민의가 담긴 주민투표결과를 받아들여 이 사건 처분에 이른 것은 적법하다고 주장한다.
2) 판단
살피건대, 토지보상법은 공익사업의 사업시행자가 공익사업을 준비하기 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량하거나 조사를 할 수 있다고 규정하면서(제9조 제1항), 그 측량이나 조사를 하려면 시장 등 관할 행정청의 허가를 받아야 하고(제9조 제2항), 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량·조사함으로써 발생하는 손실을 보상하여야 하며(제9조 제3항), 타인의 토지에 출입하는 경우에는 그 일시 및 장소를 시장 등에게 통지하고(제10조 제1항), 출입하려는 사람은 증표와 시장 등의 허가증을 휴대하여야 하는 등(제13조 제1항), 사업시행자가 공익사업의 준비를 위하여 타인의 토지에 출입하여 측량, 조사 등을 할 때 준수할 의무를 규정하고 있다.
이러한 토지보상법 관련 규정의 형식이나 내용 등에 비추어 볼 때, 그 입법 취지는 시행이 예정된 공익사업의 원만한 진행을 지원하는 한편, 사업시행자의 출입으로 토지점유자가 인내하고 받아들여야 할 손실을 최소화하고 토지의 출입 및 조사 등에 따른 손실에 대하여 정당한 보상이 이루어질 수 있도록 하는 데 있다고 보인다. 따라서 토지보상법 제9조 제2항에 따라 행정청에 부여된 공익사업 대상 지역의 출입허가 권한이나 그 출입허가의 취소 또는 철회 권한은 위와 같은 입법 취지를 실현하는 범위 안에서 이루어져야 적법하고, 그 범위를 넘어 공익사업의 시행에 관한 결정이 유효하게 유지되고 있음에도 그 시행을 사실상 저지하거나 중단시킬 수단으로 행사되어서는 아니 된다. 따라서 공익사업의 시행에 관한 결정이 당연무효에 해당하지 아니하고 취소 또는 철회되지 아니하여 그 효력을 유지하고 있다면, 그 결정의 하자나 지역 주민 대다수가 그 사업의 추진을 반대하고 있다는 등의 사정을 들어 이미 확정된 공익사업의 준비를 위한 출입허가를 취소할 수는 없다고 보아야 한다.
그런데 앞서 인정한 것과 같이 피고는 이 사건 사업을 반대하는 지역주민의 의견이 압도적으로 높다는 사정, 민간단체가 이 사건 출입허가의 취소를 요구하고 있다는 사정 등을 들어 이 사건 처분에 이르렀으니, 그 처분은 정당한 처분사유를 갖추지 못하여 위법하다.
 
나.  절차상 하자 여부
1) 당사자의 주장
원고는 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고에게 사전통지를 하거나 의견을 제출할 기회를 부여하지 않는 등 행정절차법 제21조에 따른 청문절차를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
이에 대하여 피고는 해당지역 주민의 안전 및 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있고, 원고의 의견을 청취하는 절차를 거치는 것이 무의미하고 불필요하여 행정절차법 제21조 제4항 제1호 내지 제3호에 해당하는 예외사유에 해당하므로 청문절차를 거치지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다고 주장한다.
2) 판단
살피건대, 이 사건 처분은 이 사건 출입허가를 취소하고 측량이나 조사 등의 업무를 전면 중단하도록 한다는 내용으로 수익적 행정행위의 철회에 해당하고 이로써 원고의 권익을 제한한 것이다. 따라서 피고는 원고에게 행정절차법 제21조에 따라 이 사건 처분에 관하여 사전통지를 하고 의견을 진술할 기회를 부여하여야 한다. 그런데 피고가 이러한 절차를 준수하였다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 을 제1 내지 12호증(가지번호 포함)의 각 기재만으로는 이 사건 처분이 행정절차법 제21조 제4항 제1호 및 제3호에서 정하고 있는 사전통지를 거치지 않아도 되는 예외사유에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분에는 중대한 절차상 하자가 있어 위법하다.
 
다.  소결
따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
 
4.  결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]